Nowy rok szkolny Prezes UOKIK postanowił uczcić wydaniem wyjaśnień dotyczących zasad publikowania informacji o wyrokach sądu oraz szczegółowego uzasadnienia zarzutów w postępowaniach m.in. w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Korzystając z okazji zastanówmy się jakie znaczenie mają takie wyjaśnienia dla przedsiębiorców.
Zgodnie z art. 31a ustawy z dnia 16 lutego 2017 r. o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes Urzędu może wydać i ogłosić wyjaśnienia i interpretacje mające istotne znaczenie dla stosowania przepisów w sprawach objętych zakresem działania Prezesa Urzędu. Wyjaśnienia i interpretacje są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu.
W doktrynie przyjmuje się, że ogłoszenie tych dokumentów powinno wywierać wpływ na zachowania przedsiębiorców, którzy, jak mniemam, powinni stosować się do ujawnionych tam informacji.
Należy jednak pamieć, że wyjaśnienia i interpretacje nie mają mocy powszechnie obowiązującej, nie są wiążące dla innych organów państwowych, w tym dla sądów powszechnych, a więc dla Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Sądu Apelacyjnego w Warszawie również. Można zadać sobie jednak pytanie czy Prezes UOKIK powinien stosować się do swoich wyjaśnień, jak również czy ponosi jakiekolwiek konsekwencje jeśli się do nich nie zastosuje.
W kontekście wyjaśnień przytoczonych we wstępie wpisu, a dotyczących publikacji wyroków, nie ma to większego znaczenia. Choć wypada odnotować, że mimo ich opublikowanie i rozreklamowania w mediach w dniu 3 września 2015 r. do dnia dzisiejszego wpisu omawiana tam zakładka „Wyroki” nie pojawiła się na stronie Prezesa UOKIK. Przypuszczam jednak, że jest to związane z modyfikacjami strony, które – jak wynika z doniesienie w Aktualnościach – mogą mieć większy zakres.
Z punktu widzenia przedsiębiorców kilka wyjaśnień można uznać jednak za istotne i chciałoby się, by były one spójnie i rzetelnie stosowane w praktyce.
Przede wszystkim można wskazać tu na Wyjaśnienia w sprawie ustalania wysokości kar pieniężnych za stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (z dnia 10 maja 2013 r. ), o których pisałem m.in. we wpisie Oblicz potencjalną karę za naruszenia zbiorowych interesów konsumentów z Nieuczciwe Praktyki Rynkowe.pl Wyjaśnienie te obejmują szereg informacji istotnych dla ustalenia ewentualne kary grożącej przedsiębiorcy i obrazują w pewien sposób procedurę ustalania tej kary przez Prezesa UOKIK.
Kolejne istotne wyjaśnienia to te w sprawie wydawania decyzji zobowiązującej w sprawach praktyk ograniczających konkurencję oraz praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (26 lipca 2012 r.). Regulują m.in. procedurę współpracy z Prezesem UOKIK w toku próby tzw. koncyliacyjnego zakończenia postępowania czyli opisują, co należy czynić, by ewentualnej kary pieniężnej uniknąć.
Obecnie do grona „istotnych” wyjaśnień zaliczyłbym również te wrześniowe, dotyczące przedstawiania szczegółowego uzasadnienia zarzutów. Można z nich wywnioskować m.in., że jeśli otrzyma się takie szczegółowo uzasadnione postanowienie to o koncyliacyjnym zakończeniu postępowania oraz uniknięciu kary można w praktyce zapomnieć.
Wyjaśnienia i interpretacje powinny mieć istotne znaczenie dla stosowania przepisów w sprawach objętych zakresem działania Prezesa UOKiK, który to samodzielnie dokonuje oceny tej przesłanki na etapie wydania wyjaśnień. Co do zasady wyjaśnienia poruszają kwestie istotne i są pomocne w szczególności podmiotom nie mającym doświadczeń w postępowaniu przed Prezesem UOKIK.
Niestety w praktyce nie zawsze Prezes UOKIK stosuje się do swoich wyjaśnień, a analizując ich znaczenie prawne oraz wyrażane w różnych rozstrzygnięciach stanowiska Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zasadzie nie można czynić mu z tego tytułu zarzutu.
Jednym z przykładów niech będzie tu trudność w praktycznym skorzystaniu z obniżenia kary o 20% w związku z aktywnym współdziałaniem z Prezesem UOKIK w trakcie postponowania, w szczególności przyczynieniem się do szybkiego i sprawnego jego przeprowadzenia (4.1. lit a – okoliczności łagodzące). W praktyce okazuje się bardzo często, iż szybka i kompleksowa reakcja przedsiębiorcy na wezwania Prezesa UOKIK jest traktowana jako realizacja obowiązków ustawowych i nie uprawniania do skorzystania z tego benefitu. Stanowisko takie wyraża ostatecznie w decyzji Prezes UOKIK, a następnie aprobuje Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygając odwołanie. W konsekwencji dobrze byłoby uzyskać odpowiedź czym w takim razie miałby być „aktywne współdziałanie”.
Drugim przykładem niech będzie ignorowanie obowiązku skierowania pisemnej odpowiedzi Prezesa UOKIK, zawierającej zastrzeżenia w odniesieniu do treści uprzednio złożonego zobowiązania w trybie art. 28 ustawy z dnia 16 lutego 2017 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. (zawarty na stronie 5 stosownych wyjaśnień). W praktyce zamiast reakcji pisemnej zawierającej konkretne zastrzeżenia można spodziewać się decyzji nakładającej karę, w której uzasadnieniu dopiero odnajdujemy pisemne zastrzeżenia Prezesa UOKIK do złożonego zobowiązania.
Jestem zdania, że przedsiębiorca ma prawo zakładać, że udzielone w wyjaśnieniach informacje (choć niemające rangi przepisu ustawy) mają charakter rzetelny, a zastosowanie się do nich nie doprowadzi do pogorszenia się jego interesu. Wynika to z zasad postępowania administracyjnego przewidzianych m.in. w art. 8 i 10 k.p.a. Organ nie jest zobowiązany do publikowania tego rodzaju wyjaśnień lub instrukcji, niemniej jednak jeśli to czyni nie powinien postępować w sposób sprzeczny z ich treścią oraz wywodzić negatywnych skutków prawnych dla przedsiębiorcy.
Należy pamiętać, że zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w postępowaniu przez Prezesem UOKIK dzięki odesłaniu zawartemu w art. 83 Ustawy. W tym wypadku chodzi o zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 KPA) oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 KPA). Prezes UOKIK powinien więc prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dokonywanie czynności sprzecznych z wyjaśnieniami własnego autorstwa przez Prezesa UOKIK należałoby uznać za naruszenie tej zasady, a co za tym idzie za czynności bezprawne. Niestety nie jest to pogląd łatwy do przeforsowania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w którego orzecznictwie można znaleźć wiele rozstrzygnięć bagatelizujących zarzuty oparte bezpośrednio na naruszeniu kodeksu postępowania administracyjnego. Choćby z tego powodu wyjaśnienia Prezes UOKIK należy traktować z dużą dozą ostrożności – warto znać, nie warto ufać.
Słusznie wskazujesz, że wywiązywanie się z obowiązków, o których mowa w art. 50 u.o.k.i.k. samo w sobie aktywnym współdziałaniem nie jest. Orzecznictwo sądowe nie wskazuje przy tym, co należy dokładnie przez to rozumieć, wyjaśniając dość ogólnie, że ma to przekraczać normalne ramy współdziałania 🙂
Prezes UOKiK wskazuje czasami, że dotyczy to udzielania odpowiedzi bez zbędnej zwłoki i przekazywanie z własnej inicjatywy dodatkowych wyjaśnień, celowych dla szybszego zakończenia sprawy (por. RWR-5/2014) czy też objawia się to „w ponadstandardowych wyjaśnieniach o okolicznościach sprawy, które miały istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego i ocenę działania przedsiębiorcy w powiązaniu z terminowym przekazywaniem niezbędnych informacji oraz dokumentów” (RBG-30/2014). Można więc uznać, że faktyczny zakres tego terminu określają indywidualne okoliczności danego przypadku.
Jeżeli chodzi o Wyjaśnienia w sprawie zobowiązań, to cierpliwości. Myślę, że nowe wytyczne w tym zakresie Ciebie usatysfakcjonują 🙂
Trudno uznać, aby Prezes UOKiK jest związany Wyjaśnieniami w taki sposób, że naruszenie zasad tam określonych, czyniłoby czynności podejmowane przez UOKiK jako bezprawne, a więc bezskuteczne. Oznaczałoby to, że Wyjaśnienia mają rangę równą ustawie i związany byłby nimi również sąd rozstrzygający odwołanie (nie mógłby wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z Wyjaśnieniami). Oczywiście takie twierdzenie byłoby bezzasadne. Polecam w tym zakresie wyrok SA w Warszawie sygn. VI ACa 1010/11, który bardzo przystępnie i zarazem wyczerpująco wyjaśnił zależność Wyjaśnień od działań Prezesa UOKiK i kognicji sądów w tym zakresie.
W takim razie z niecierpliwością czekam na wytyczne – z pewnością warto będzie je znać (podobnie zresztą jak w przypadku wyjaśnień). Jeśli chodzi o dotychczasowe wyjaśnienia to mój problem polega na różnej praktyce postępowania (przykładowo w zależności od Delegatury czy też branży). Mam wrażenie, że gdyby kontrola decyzji należała do kognicji sądów administracyjnych to nie przechodziłby one tak gładko nad ewentualnymi odstępstwami od treści wyjaśnień choćby z uwagi na naruszenie art. 8 k.p.a.
Co do wskazanego wyroku to Wyjaśnienia dot. kary mają dla mnie mniejsze znaczenie – po prostu uważam, że zakres dopuszczalnej kary oraz praktyka orzecznicza powodują, że w zasadzie ciężko przebić się z jakimkolwiek argumentem. Przykładowo jeśli Prezes UOKIK nałożył karę, która stanowiła i tak 2% kary dopuszczalnej, to jej zmiarkowanie (np. o te dodatkowe 20%) w zasadzie zależy od subiektywnej oceny Sądów i niewiele pomogą tu jakiekolwiek argumenty.
Natomiast mam duże zastrzeżenia jeśli nie są realizowane przewidziane w Wyjaśnieniach zasady koncyliacyjnego rozwiązywania sporów i przykładowo w jednej Delegaturze da się zorganizować spotkanie i wymienić stanowiska, a w innej o zastrzeżeniach dot. propozycji koncyliacyjnych można przeczytać w treści decyzji. Wielu przedsiębiorców chce zakańczać postępowania ugodowo, a w mojej ocenie liczba ta jeszcze wzrośnie, kiedy pojawią się nowe postępowania dot. niedozwolonych postanowień.
Po prostu im więcej doświadczeń tym więcej widać różnorodności – oczywiście zakresie „uznania administracyjnego” 😉